Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5358/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában előadta, hogy idősek otthonát kíván építeni. Gárdony város jegyzője (1459-11/2003 számon) kiadta számára az építési engedélyt, melyet az egyik szomszéd megfellebbezett. A másodfokon eljáró Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal az elsőfokú hatóságot új eljárásra utasította és felhívta a figyelmet arra, hogy a határozat meghozatala során vizsgálni kell azt a tényt, hogy a tervezett idősek otthona fekvőbeteg-ellátó vagy szociális gondoskodási intézménynek minősül-e. Ettől függ ugyanis, hogy az otthonhoz hány férőhelyes parkolót kell kialakítani. A panaszos véleménye szerint „nincs egyértelmű jogszabályi besorolása az idősek bentlakásos lakóotthonára”, ezért az építési hatóság sem tud dönteni, amelyből kifolyólag az eljárás több hónapja húzódik.
Az ügyben az országgyűlési biztos vizsgálatot indított és tájékoztatást kért a belügyminisztertől és az egészségügyi, szociális és családügyi minisztertől. 

A megállapított tényállás
A belügyminiszter válaszában kifejtette, hogy az épülethez biztosított parkolóhelyek számát az adott építmény, önálló rendeltetési egység főhelyiségének mérete után kell megállapítani. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK) tartalmazza a főhelyiség fogalom meghatározását. Eszerint „az önálló rendeltetési egység rendeltetése szempontjából meghatározó (mellékhelyiségnek nem minősülő) helyisége” a főhelyiség (OTÉK 1. melléklet 29. pont). „Egy adott építmény rendeltetése szempontjából meghatározó – szükséges – helyiségeket az építmény rendeltetése (fajtája) szerinti illetékes hatóság, jelen esetben az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium állapítja meg, kellene, hogy megállapítsa.” A belügyminiszter álláspontja szerint az idősek otthona kialakítására vonatkozó, a fő-, illetve mellékhelyiségeket előíró jogszabály nem létezik. Ezért az eljárásban szakhatóságként részt vevő Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatnak kellene meghatározni a főhelyiségeket, amelyek alapján meg lehet állapítani az elhelyezendő gépjárművek számát. A miniszter véleménye szerint azonban ezt a szakhatóság nem határozza meg. Ezért kérdéses, „hogy egy idősek otthona milyen elvárásoknak kell, hogy megfeleljen, továbbá, hogy az fekvőbeteg-ellátó vagy csak egy szolgáltató építménynek minősül-e? (…) A leírt problémák véleményem szerint megfelelő szakmai jogi szabályozás nélkül nem oldhatók meg. Jó példaként tudom megemlíteni az oktatási tárcát. Az Oktatási Minisztérium a 19/2002. (V. 8.) OM rendeletében szabályozta a közoktatási intézmények elhelyezésének és kialakításának építészeti-műszaki követelményeit.”
Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter álláspontja szerint a „szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 67. §-ának (1) bekezdése szerint az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek teljes körű ellátásáról az ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni, feltéve, hogy ellátásuk más módon nem oldható meg. Az Sztv. 67. §-a (2) bekezdése alapján az idősek otthona ápolást, gondozást nyújtó intézmény. Az Sztv. rendelkezéseit alapul véve megállapítható, hogy az idősek otthona az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet 4. számú mellékletének 10. pontjában megfogalmazott ellátó egység kategóriájába tartozik.”

Az ügy jogszabályi háttere
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
67. § (1) Az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkeztetéséről, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával való ellátásáról, mentális gondozásáról, a külön jogszabályban meghatározott egészségügyi ellátásáról, valamint lakhatásáról (a továbbiakban: teljes körű ellátás) az ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni, feltéve, hogy ellátásuk más módon nem oldható meg. (2) Ápolást, gondozást nyújtó intézmény az idősek otthona, a pszichiátriai betegek otthona, a szenvedélybetegek otthona, a fogyatékos személyek otthona, valamint a hajléktalanok otthona.

253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet az országos településrendezési és építési követelményekről 
42. § (1) Az építmények, önálló rendeltetési egységek, területek rendeltetésszerű használatához - a (10) bekezdés szerinti eltérő helyi önkormányzati rendelet hiányában - legalább a (2) és (4) bekezdésben előírt mennyiségű és fajtájú járművek elhelyezési lehetőségét, továbbá rendszeres teherszállítás esetén rakodóhelyet kell a telken biztosítani. Meglévő építmények bővítése, átalakítása, rendeltetésük módosítása esetében csak a bővítésből, az átalakításból, illetőleg az új rendeltetésből eredő többletgépkocsi elhelyezéséről kell gondoskodni, a meglévők megtartása mellett. (2) Jelen rendelet 19. §-a szerint meghatározott számú személygépkocsi elhelyezését kell biztosítani. (3) A (2) bekezdés szerint számított minden megkezdett 50 db várakozóhelyből legalább egyet a mozgásukban korlátozottak részére kell kialakítani, amelyekből legfeljebb négy helyezhető közvetlenül egymás mellé. (4) Autóbusz-várakozóhelyet kell létesíteni - a (2) bekezdésben előírtakon túlmenően - a) minden olyan építményhez 200 látogatónként, vásárlónként, illetőleg férőhelyenként, ahol ilyen rendszeres forgalomra számítani kell [pl. szálláshely szolgáltató épület, egyéb közösségi szórakoztató, kulturális épület (színház, múzeum, cirkusz, szabadidőközpont, állatkert, arborétum stb.), kereskedelmi bevásárlóközpont, sportépítmény (sportcsarnok, stadion, strand, uszoda stb.), emlékhely stb.]; (7) A 10 gépjárműnél nagyobb befogadóképességű felszíni várakozó-(parkoló) helyet fásítani kell. A fásítást minden megkezdett 4 db várakozó-(parkoló) hely után 1 db, nagy lombkoronát növelő, környezettűrő, túlkoros lombos fa telepítésével kell megoldani. (8) Tehergépkocsi-rakodóhelyről kell gondoskodni minden olyan építmény részére, ahol rendszeres teheráruszállítás szükséges. A rakodóhelyek számát és helyét úgy kell meghatározni, hogy a rakodás a közterület forgalmát és az építmény rendeltetésszerű használatát ne akadályozza. (11) Ha a település adottságai lehetővé vagy szükségessé teszik, a települési önkormányzat a település egész vagy rész területén - a helyi parkolási rendeletben szabályozva - a (2) bekezdés szerinti gépjármű-várakozóhelyek (parkolók) kialakítását a legfeljebb 500 m-en belüli parkolóházban vagy a közterületek közlekedésre szánt területe egy részének, illetőleg a közforgalom céljára átadott magánút területe egy részének felhasználásával az út kezelőjének hozzájárulásával megengedheti. Ilyen esetekben a várakozóhelyek (parkolók) megépítése, továbbá azok használata és fenntartása a parkolási rendeletben rögzített feltételekhez köthetők.

1. számú melléklet a 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelethez
Fogalommeghatározások
29. Főhelyiség: az önálló rendeltetési egység rendeltetése szempontjából meghatározó (mellékhelyiségnek nem minősülő) helyisége.
55. Mellékhelyiség: az önálló rendeltetési egység főhelyiségeinek rendeltetésszerű használatához szükséges vagy azt kiegészítő, általában közlekedő, tároló, tisztálkodó, üzemeltetési rendeltetésű (pl. fűtő-, épületgépészeti, hulladéktartály-tároló) helyiség, illemhely, teakonyha stb., továbbá a lakás- és üdülőegység főzőhelyisége.

4. számú melléklet a 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelethez
Az építmények rendeltetésszerű használatához szükséges, elhelyezendő személygépkocsik számának megállapítása
10. igazgatási, ellátó, szolgáltató és a nem fekvőbeteg-ellátó gyógykezelő egységek főhelyiségeinek minden megkezdett 10 m2 nettó alapterülete után,
11. fekvőbeteg-ellátó gyógykezelő egység minden megkezdett 4 betegágya után,

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
A panaszbeadványban felvetett kérdés, valamint a két minisztérium által kifejtett álláspontok egybevetését követően az alábbiakat állapítom meg.
Az idősek otthona létesítésének jogszabályi rendezése két vonal mentén vázolható. Az egyik az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet (a továbbiakban: OTÉK), a másik pedig a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: szociális törvény). A szociális törvény szerint az idősek otthona ápolást, gondozást nyújtó intézmény (67. § (2) bekezdés). Az az intézmény minősül ápolást, gondozást nyújtó intézménynek, amely az „önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkeztetéséről, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával való ellátásáról, mentális gondozásáról, a külön jogszabályban meghatározott egészségügyi ellátásáról, valamint lakhatásáról” gondoskodik.
Az OTÉK az egyes intézmények használatához szükséges gépkocsi beállók számát az épület funkciójának megfelelően határozza meg. A panasz szempontjából az OTÉK 4. számú mellékletének – az építmények rendeltetésszerű használatához szükséges, elhelyezendő személygépkocsik számának megállapítása – 10. és 11. pontja rendelkezik relevanciával. A 10. pont az „igazgatási, ellátó, szolgáltató és a nem fekvőbeteg-ellátó gyógykezelő egységek” esetén 10 m2 nettó alapterület után ír elő egy gépkocsi parkoló helyet, a 11. pont pedig a „fekvőbeteg-ellátó gyógykezelő egységek” esetén minden megkezdett negyedik betegágy után.
Az idősek otthonával kapcsolatban tehát az merül fel kérdésként, hogy az otthon ellátó vagy fekvőbeteg-ellátó egységnek minősül. A konkrét esetben ez azt a kérdést veti fel, hogy a panaszos építtetőnek 12 vagy 47 parkolóhelyet kell kialakítania. Erre az OTÉK nem ad választ. A szociális törvény fogalomhasználatából, mely szerint az idősek otthona ápolást, gondozást nyújtó intézmény, pedig nem lehet következtetni arra, hogy az építésügyi jogszabály kategóriái közül – ellátó, illetve fekvőbeteg-ellátó – mely csoportba tartozik az idősek otthona. Tehát a két jogszabály különböző – és egymással nem, vagy csak nehezen összeegyeztethető – fogalmakkal operál. Mint a két miniszter állásfoglalásából is kiderül, a jogszabályok előkészítéséért felelős két szakminisztérium, a Belügyminisztérium és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium vezetése között sincs összhang abban a tekintetben, hogy az OTÉK 4. számú mellékletének 10. vagy 11. pontja szerint kell a személygépkocsi beállók számát meghatározni egy idősek otthona létesítésénél.
Annak tisztázása, hogy egy adott építmény létesítésekor hány parkolóhely kialakításával kell számolni, több szempontból jelentőséggel bír. Amennyiben az OTÉK 4. számú mellékletének 11. pontja szerint ítélendő meg az idősek otthona, tehát kevesebb számú autóbeállót kell létesíteni, problémaként merülhet fel, hogy nagyszámú gépjármű egyidejű tartózkodása esetén az autók közterületen fognak parkolni. Ez további következményeket von maga után, mivel a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény kimondja, hogy „a Rendőrség, illetőleg a rendőr a feladata ellátása során jogosult - a külön jogszabályban meghatározott módon - a közterületen szabálytalanul elhelyezett járművet elszállíttatni vagy egyéb módon eltávolíttatni, ha az a közúti forgalom biztonságát vagy a közbiztonságot veszélyezteti” (45. § (1) bekezdés). 
Ha azonban a 10. pont vonatkozik az idősek otthona építményének létesítésére, a nagyobb számú parkolóhely kialakítása többlet anyagi terhet ró az építtetőre. 
További kérdést vet fel, ha az idősek otthona építményével együtt más épületet – pl.: lakóépületet az intézményben dolgozók számára, élelmiszerboltot stb. - is létesít az építtető. Ezek rendeltetése értelemszerűen eltérő, mely kapcsán tisztázni kell azt, hogy a kialakítandó parkolóhelyek számát az építmény fő rendeltetése vagy egyes rendeltetési részekre tagolva (és a részenként megállapított beállók számát összeadva) kell megállapítani.
Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában elemezte a jogbiztonság tartalmát. Eszerint a „jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.”
Megállapítom, hogy a két jogszabály fogalomhasználata nem feleltethető meg egymásnak, a fogalmak tisztázatlanságát maguk a jogalkotásért felelős szakminiszterek sem tudták feloldani, ez pedig súlyos bizonytalanságot okoz a jogalkalmazók számára. A jogalkalmazóktól ugyanis nem várható el, hogy olyan kérdésekben alakítsanak ki országosan egységes gyakorlatot, amelyben az érintett szaktárcák vezetői között sincs egyetértés. Mindez az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
A jogszabály egyértelmű értelmezésének hiánya következtében több hónapja húzódó államigazgatási eljárás pedig a Polgári Törvénykönyv szerinti államigazgatási jogkörben okozott károkozásnak szolgálhat alapjául, amely kapcsán keletkezett igényét a panaszos polgári bíróság előtt érvényesítheti.
Az országgyűlési biztosok már ugyanilyen és más építményekkel, használati módokkal kapcsolatban is megállapították, hogy az adott jogterületen szabályozó több jogszabály fogalomhasználata nincs egymással összhangban. Így a mozgáskorlátozottak emberi és állampolgári jogai érvényesülésének helyzetéről készült OBH 434/1998. számú jelentés rögzítette, hogy a „mozgássérültek és az épített környezet viszonyát meghatározó szabályozásban a vizsgálat alapján megállapítható volt a fogalom-meghatározások hiánya”, úgyszintén az ugyanebben a témában lefolytatott utóvizsgálat (OBH 3072/2003.) megállapította, hogy a fogalom-meghatározásra vonatkozó jogszabályalkotás megkezdődött, „de (mint korábban is) változó és helyenként esetleges”. Mindkét jelentés ajánlásokat fogalmazott meg az ellentmondások feloldására. 

Ajánlás
A feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 25. §-a alapján javaslom
-	a Belügyminiszternek, hogy a Jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben biztosított jogkörében adjon ki állásfoglalást a konkrét ügyben az idősek otthona létesítéséhez,
-	a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, hogy a két érintett szaktárca bevonásával gondoskodjon az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) kormányrendelet és a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény fogalomhasználatának összhangba hozataláról. 

Kérem az érintetteket, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjukról az Obtv. 25. §-a alapján 60 napon belül szíveskedjenek tájékoztatni.

Budapest, 2004. június 29.

Lenkovics Barnabás sk.