Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1785/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Várady Eszter

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában a Pilisszántó Község Önkormányzata, a Dunamenti Regionális Vízmű Részvénytársaság, a Budapesti Elektromos Művek Részvénytársaság, valamint a Tiszántúli Gázszolgáltató Részvénytársaság eljárását kifogásolta.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált demokratikus jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, valamint a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmének gyanúja miatt indult.
Eljárásom során tájékoztatást kértem a panasszal érintett testület polgármesterétől és jegyzőjétől, valamint a Dunamenti Regionális Vízmű Rt. munkatársától.

A megállapított tényállás 
Pilisszántó Község külterületén részben szervezett parcellázás, részben magánszemélyektől történt földvásárlás útján üdülő jellegű kertes ingatlanok épültek. Jelenleg – a beadvány szerint – 90%-os a terület beépítettsége, ebből kifolyólag igény keletkezett az infrastruktúra kiépítésére is. 
Panaszos azt sérelmezte, hogy a helyi önkormányzat megtagadta fentiek szervezését és finanszírozását, illetve azt, hogy az infrastruktúra kiépítésének költségeit teljes egészében a terület közössége fedezte, azonban a közművek tulajdonjoga - minden ellenszolgáltatás nélkül - az egyes szolgáltatók, illetve az önkormányzat tulajdonába került. A panaszos külön kifogásolta a DMRV Rt. azon eljárását, mely szerint a szolgáltató a közösségtől 9,2 millió forint közműfejlesztési hozzájárulást követelt.
Véleménye szerint az érdekeltek adófizetési kötelezettségét a hozzájárulás mértékéig fel kell függeszteni, illetőleg a közüzemi szolgáltatások díjából a hozzájárulást jóvá kéne írni.

Az ügy jogszabályi háttere
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény
4. § (2) A települési önkormányzat - a vízgazdálkodási tevékenységek, mint közfeladatok (közszolgáltatások) körében - köteles gondoskodni: a) a települések lakott területén az ivóvízminőségű vízre vonatkozó előírásoknak megfelelő ivóvízellátásról;
1. számú melléklet: Fogalom meghatározások
32. pont: lakott terület: a település közigazgatási területének belterületi része, valamint az övezeti besorolástól függetlenül minden olyan külterületi településrész, ahol a nyilvántartott földrészleteket (ingatlanokat) tekintve legalább 50%-ban állandó tartózkodási hely szerint bejelentett (nyilvántartott) lakosság él, és a területfelhasználás, valamint az infrastruktúra-hálózat kialakítása a települést érintő - jóváhagyott - országos és térségi területrendezési tervekkel összhangban lévő településrendezési eszközöknek megfelel.

A közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. számú kormányrendelet
11. § (1) Az ivóvíz bekötővezeték létesítéséről és a szükséges eszközökről, művekről a megrendelő költségére a szolgáltató gondoskodik. Üzembe helyezett ivóvíz törzshálózaton a bekötési vízmérő felszerelését, cseréjét, leszerelését, valamint a csatlakozás készítését a szolgáltató vagy megbízottja végzi.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
8. § (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

A villamos energiáról szóló CX. törvény
5. § a) 2. A gazdasági és közlekedési miniszter meghatározza (…) a közcélú hálózathoz való csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeit (…).
29. § Saját üzleti kockázatára bárki létesíthet közvetlen vezetéket, illetve új hálózati elemet, azonban köteles a létesítéshez előzetesen a Hivatal - rendszerirányítóval, és a területileg illetékes hálózati engedélyesekkel egyeztetett - hozzájárulását megszerezni, és a létesítést a villamosenergia-ellátási szabályzatokban meghatározott módon a rendszerirányítónak bejelenteni.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. (Ét.)
28. § (2) Ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja. A hozzájárulás mértékét és arányát az érintett ingatlanok tekintetében a települési önkormányzat rendelettel szabályozza.

A közvilágításról szóló 11/1995. (XI. 30.) IpM rendelet
2. § (2) Lakott területen levő országos-, vagy helyi közút (a továbbiakban együtt: közút) létesítésével, korszerűsítésével egyidejűleg szabványos szintű közvilágítást is létesíteni kell, illetőleg a közvilágítást is korszerűsíteni kell a közút korszerűsítés utáni kiépítettségének megfelelő szintre.

A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kt.)
31. § (1) A közút használatában érdekelt természetes és jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, valamint a helyi önkormányzat az alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés (a továbbiakban: útépítési együttműködés) formáját a résztvevők maguk határozzák meg.
(2) A helyi önkormányzat - ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz - az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig - a rendeletében meghatározott módon - útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.

A magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet
1. § (1) Ha magánszemély a közműhálózat fejlesztéséhez pénzbeli befizetéssel hozzájárul (a továbbiakban: közműfejlesztési hozzájárulás), a központi költségvetés az e célra befizetett összeg 15%-át visszatéríti (a továbbiakban: közműfejlesztési támogatás).
(3) E rendelet alkalmazása szempontjából közmű:
a) a villamos hálózat: a villamos teljesítményigények üzembiztos kielégítéséhez szükséges elosztó vezetékhálózat,
b) a gázelosztó vezetékhálózat: a gázátadó állomás kilépő oldalához csatlakozó vezetékhálózatnak a fogyasztói telekhatárig terjedő része,
c) a víz- és csatornahálózat: a helyi közcélú víziközmű törzshálózatnak a szolgáltató tulajdonában vagy üzemeltetésében lévő része.
(4) E rendelet alkalmazása szempontjából közmű továbbá:
az út: a szilárd (kő, beton, aszfalt) burkolatú közút és a közterületen lévő járda.
3. § (3) A közműfejlesztési támogatásra vonatkozó igényt a közműfejlesztési hozzájárulás befizetésétől számított egy éven belül annak a településnek a jegyzőjéhez kell bejelenteni, amelynek területén a közművet létesítették. Az igénybejelentéshez csatolni kell a közműfejlesztési hozzájárulás befizetéséről szóló - a beruházás szervezési módjától és a befizetés címzettjétől függően - a helyi önkormányzattól, a szolgáltatótól vagy a társulattól, társulástól származó igazolást.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálat megállapításai
A helyi önkormányzatokról szóló törvény 8. § (4) bekezdése a panasszal érintett szolgáltatások közül valóban kötelezőnek minősíti az egészséges ivóvízellátásról, közvilágításról való gondoskodást, a közutak fenntartását.
A törvényhez fűzött kommentárban is megfogalmazást nyert, hogy törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyek ellátására a települési önkormányzatok nagyságuktól, teherbíró képességüktől függetlenül egyaránt kötelesek. Garanciális jelentősége van annak, hogy már e törvény meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. Ezek az obligatórius feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeléséhez.
Az Ötv. azonban nem határozza meg e közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg.
Ezzel összhangban az Alkománybíróság 914/B/2000. számú határozata megállapította, hogy nem minősül alkotmányellenesnek és törvényellenesnek a Budapest Főváros XVII. kerület önkormányzatának az önkormányzat által megvalósult és megvalósuló út, járda-és közműépítési beruházásokhoz történő lakossági hozzájárulásról szóló 33/2000. rendeletének 1. § (1) bekezdése. Ezek szerint út, járda és közműépítéssel közvetlenül érintett ingatlan tulajdonosa - a rendelet szabályai szerint - út, járda és közműépítési hozzájárulást köteles fizetni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány azért megalapozatlan, mert az a vonatkozó törvényi rendelkezések téves értelmezésén alapul. A közutak, közművek létesítése, fenntartása olyan helyi közügy, melynek megoldására részben törvény kötelezi az önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást. A lakossági érdekeltségi hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására törvényi felhatalmazással rendelkeznek az önkormányzatok.
Közút építése esetén a két jogintézmény egymás mellett él, egymással nem ellentétes, a gyakorlati megoldásban választási lehetőséget nyújt a települési önkormányzatoknak, illetve az érintett ingatlanok tulajdonosainak. Az Ét. 28. § (2) bekezdése általános felhatalmazást ad a települési önkormányzatoknak: ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja. A hozzájárulás mértékét és arányát az érintett ingatlanok tekintetében a települési önkormányzat rendelettel szabályozza.
Az Ét.-ben szabályozott megoldás mellett a Kt.-ben kialakított törvényi megoldás az útépítési együttműködést szabályozza: az érdekeltek a közút építésére együttműködhetnek, az együttműködés formáját maguk határozzák meg. Tehát az Ötv. vonatkozó rendelkezése nem ellentétes az Ét. és a Kt. imént említett rendelkezéseivel. E konkrét helyi rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatából levezethető, hogy más önkormányzatok hasonló gyakorlata sem kifogásolható.
A közvilágítás tekintetében de lege lata a kifejtettek érvényesek. Ez esetben az Ötv. 8. § (4) bekezdését a közvilágításról szóló 11/1985. (XI. 30.) IpM rendelet 2. § (2) bekezdésével összhangban kell értelmezni, mely szerint lakott területen lévő országos vagy helyi közút létesítésével, korszerűsítésével egyidejűleg szabványos szintű közvilágítást is létesíteni kell, illetőleg, a közvilágítást is korszerűsíteni kell a közút korszerűsítés utáni kiépítettségének megfelelő szintre. Külterület tekintetében értelemszerűen előtérbe kerül az érintettek hozzájárulása-együttműködése a közvilágítás létesítésével összefüggésben.
Az ivóvízellátás tekintetében a kiegészítő-értelmező jogszabály a vízgazdálkodásról szóló törvény.
Ennek értelmében a települési önkormányzat köteles gondoskodni a települések lakott területén az ivóvíz minőségű vízre vonatkozó előírásoknak megfelelő ivóvízellátásról. E szolgáltatás esetén a 2004. májusától hatályos törvény expressis verbis körülírja a lakott terület fogalmát. E fogalom meghatározás - szigorú feltételek mellett - a szolgáltatás ellátása szempontjából a külterületet is lakott területnek minősíti. Tehát lakott terület az övezeti besorolástól függetlenül minden olyan külterületi településrész, ahol a nyilvántartott földrészleteket (ingatlanokat) tekintve legalább 50%-ban állandó tartózkodási hely szerint bejelentett (nyilvántartott) lakosság él, és a területfelhasználás, valamint az infrastruktúra-hálózat kialakítása a települést érintő - jóváhagyott - országos és térségi területrendezési tervekkel összhangban lévő településrendezési eszközöknek megfelel.
A panasz keletkezésekor azonban még a fenti megszorításokkal körülírt külterület sem volt része a lakott terület fogalmának, illetőleg a fogalom-meghatározásban külön nem is szerepelt. Ebből következően a jogalkotó az akkori szabályozásban a szolgáltatással összefüggő önkormányzati kötelezettségeket a ténylegesen lakott területen élőkre vonatkoztatta.
Az adófizetéssel kapcsolatban kiemelem az Alkotmánybíróság 62/1991. (XI. 22.) számú határozatában megfogalmazottakat: minden állampolgár köteles jövedelmi, vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Tehát nem ellentétes az Alkotmány közteherviseléssel kapcsolatos elvével, ha az önkormányzat a helyi feladatok optimális megvalósítása érdekében nem mond le a lakosság közműfejlesztési hozzájárulásáról.
A vízszolgáltatóval - és a megfelelő eltérésekkel, a többi szolgáltatóval - összefüggő panasz tisztázása érdekében három fogalmat kell elhatárolni egymástól. Egyrészt az önerőt, mely a földben kiépítésre kerülő új vezetékszakaszt hozta létre. Másrészt a víziközmű-rendszer főművi kapacitásának fejlesztéséhez szükséges főművi fejlesztési hozzájárulást, harmadrészt az elfogyasztott vízmennyiség után fizetendő díjat.
A főművi fejlesztési hozzájárulás - melynek költsége érdekeltségének arányában az igénylőt terheli - nem keverendő össze a közműfejlesztési támogatással, amely azon magánszemélyeket illeti, akik a közműhálózat fejlesztéséhez pénzbeli befizetéssel hozzájárulnak. A központi költségvetés az e célra befizetett összeg 15%-át visszatéríti.
A főműfejlesztési hozzájáruláshoz a jogszabályi hátteret a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) számú Kormányrendelet 11. § (1) bekezdése biztosítja. Ennek értelmében az ivóvíz bekötővezeték létesítéséről és a szükséges eszközökről, művekről a megrendelő költségére a szolgáltató gondoskodik.
A gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény 17. § (2) bekezdése is előírja a hálózatfejlesztési hozzájárulás fizetésének kötelezettségét. A részletes szabályokat a gázelosztó vezetékre vonatkozó hálózatfejlesztési hozzájárulásról szóló 32/1995. (VIII. 8.) IKM rendelet határozza meg. E rendelet 3. §-ának (2) bekezdése szerint a hozzájárulás összegét a gázszolgáltató a fogyasztók között - eltérő megállapodás hiányában - teljesítményigényük arányában osztja fel.
Az áramszolgáltatók vonatkozásában a VET 5. §- a tartalmazza a hozzájárulás szabályait. Ennek értelmében a gazdasági és közlekedési miniszter meghatározza a közcélú hálózathoz való csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeit. E feltételeket pedig a közcélú villamos hálózatra csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeiről szóló 47/2002. GKM rendelet határozza meg.

Összegzésként megállapítom, figyelemmel a kötelező önkormányzati feladatok mélységének fenti elemzésére, valamint arra a tényre tekintettel, hogy Pilisszántó Község Önkormányzata külterületének közművesítése érdekében mintegy 30 millió forint összértékű építési telket bocsátott az érdekeltek rendelkezésre, a megjelölt alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot nem okozott.
A Dunamenti Regionális Vízmű Rt., a Budapesti Elektromos Művek Részvénytársaság, valamint a Tiszántúli Gázszolgáltató Részvénytársaság törvényben biztosított joga, lehetősége, hogy a közművek bővítéséért, korszerűsítéséért hálózatfejlesztési/főműfejlesztési hozzájárulást kérhet. Így kezdeményezéssel, ajánlással nem élek.

Budapest, 2004. június 22.

Lenkovics Barnabás sk.