Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-666/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában Csobánka belterületén, a Dera-patak partján álló fák kivágását sérelmezte. A panaszos szerint 2011. január 22-én a Plandics téri gázlótól a Béke útig terjedő, megközelítőleg 500 méteres szakaszon a fákat szakszerűtlenül, a helyi lakosok széles körét, illetve környezetvédő szervezetek tájékoztatását mellőzve vágták ki.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam. 
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem Csobánka Község Önkormányzatának Polgármesteri Hivatalától (a továbbiakban: Önkormányzat), valamint a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságtól (a továbbiakban: Kövizig).

Érintett alapvető jogok és alapelvek 
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk)
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.)
–	a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V.22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 72/1996. Kr.)
–	a vizek és közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról szóló 120/1999. (VIII.6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 120/1999. Kr.)
–	a nagyvízi medrek, a parti sávok, a vízjárta, valamint a fakadó vizek által veszélyeztetett területek használatáról és hasznosításáról, valamint a nyári gátak által védett területek értékének csökkenésével kapcsolatos eljárásról szóló 21/2006. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 21/2006. Kr.)

A megállapított tényállás
Az Önkormányzat 2011. január 22-én, a Dera-patak panasszal érintett szakaszán, helyi lakosok segítségével medertisztítást végeztetett. A medertisztítást az 1999-ben és 2010-ben levonuló árvizekhez hasonló veszélyhelyzetek megelőzése indokolta. A medertisztítás során a patakmederben álló fákat és bokrokat kivágták.
Az Önkormányzat a medertisztítás megkezdése előtt szóban tájékozódott a Közép-Dunamenti Vízgazdálkodási Társulatnál arról, hogy kinek a feladata a szóban forgó tisztítás. A kapott tájékoztatás szerint a Dera-patak érintett szakaszának megtisztítása önkormányzati feladat, arra a Vgtv., illetve a 120/1999. Kr. szabályai vonatkoznak.
A Kövizig arról tájékoztatott, hogy a Dera-patak érintett szakasza az Önkormányzat tulajdonában és vagyonkezelésében van. Az Önkormányzat a medertisztítást vízjogi engedély nélkül végezte.

A vizsgálat megállapításai

I. A hatásköröm tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a helyi önkormányzat, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. Az Ajbt. 20. § (1) bekezdése pedig vizsgálat folytatásának lehetőségét biztosítja számomra.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország többek között a környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatában megállapította, hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket mindig az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesíti az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. 
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. [Az Alkotmánybíróság határozata ugyan az államot nevesíti, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.] E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

III. Az ügy érdemében 
A medertisztítási munkálatok – így a patakmederben álló fák kivágása – a Vgtv. hatálya alá tartoznak. A Kisecset Község területén végzett fakivágásokkal kapcsolatos, AJB-667/2012. számú jelentésemben, a medertisztítási munkálatok jogszabályi rendelkezéseivel összefüggésben már rámutattam az alábbiakra:
„A Vgtv. 4. § (1) bekezdése f) pontja alapján a települési önkormányzat feladata – többek között – a helyi vízrendezés és vízkárelhárítás, illetve a helyi árvíz- és belvízelvezetés. A feladatok elvégzéséről olyan színvonalon és olyan mértékben köteles gondoskodni, amely lehetővé teszi a Vgtv-ben meghatározott vízgazdálkodási közfeladatai ellátását. [120/1999. Kr. 3. § (1) bekezdés]
Ezek a feladatok – így az önkormányzatok tulajdonában álló vizek fenntartása – a 120/1999. Kr.-hez tartozó mellékletben felsorolt munkák rendszeres vagy az igénybevétel, elhasználódás mértéke szerinti, időszakos elvégzését jelentik. [120/1999. Kr. 3. § (3) bekezdés] A melléklet fenntartási munkaként határozza meg a töltés menti – hullámtéri és mentett oldali – védősáv kialakítását, így különösen a terepegyengetést, fedőréteg-hiányok megszüntetését, vízelvezetést, gyepápolást, illetve a fák, bokrok kivágásának feladatát. [120/1999. Kr. Melléklet I. 5. pont]
Fenti feladatok elvégzése szakmai tudást igényel, a szakmai követelményeket pedig a jogszabályok, illetve a hatósági (vízjogi) engedélyek határozzák meg. [120/1999. Kr. 3. § (2) bekezdése szerint „Az (1) bekezdésben érintett közfeladatok ellátásának szakmai követelményeit a jogszabályok, illetve a közcélú vízilétesítmények vízgazdálkodási célját, rendeltetését is rögzítő hatósági (vízjogi) engedélyek határozzák meg.”]
Az önkormányzat által elvégzendő feladatok engedélyhez kötöttségét a Vgtv. szabályozza, amelynek 28. § (1) bekezdése szerint a vízimunka elvégzéséhez vízjogi engedély szükséges. A törvény fogalom-meghatározó rendelkezései szerint vízimunkának minősül – többek között – „az a tevékenység, amelynek az a rendeltetése, hogy a víz lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrét, partját a vizek kártételeinek elhárítása (…) céljából befolyásolja”.[ Vgtv. 1. számú melléklet 25. pont]
Az előzőekből kitűnik, hogy az Önkormányzat által végzett medertisztítási (fakivágási) munkálatok a Vgtv. szabályai, illetve fogalom-meghatározása, valamint a 120/1999. Kr. szerint engedélyköteles vízimunkának minősülnek.
A vízjogi engedéllyel kapcsolatos részletes szabályokat a 72/1996. Kr. tartalmazza. E kormányrendelet alapján a vízimunka elvégzéséhez szükséges vízjogi létesítési engedélyt az építtető, a tulajdonos vagy a vagyonkezelő köteles megszerezni. [72/1996. Kr. 3. § (1) bekezdés]
A 72/1996. Kr. szabályai szerint az általános elsőfokú vízügyi hatósági hatáskört a környezetvédelmi, természetvédelmi, és vízügyi felügyelőség (a továbbiakban: felügyelőség) gyakorolja. [A 72/1996. Kr. 1. § (1) bekezdése, illetve a vízgazdálkodással kapcsolatos helyi önkormányzati hatósági hatáskörökre vonatkozó 24-26. § rendelkezései alapján.]
Fentiek alapján az Önkormányzat a tényállásban szereplő medertisztítási munkát jogszerűen – engedélyköteles vízimunkára tekintettel – kizárólag a felügyelőség által kiadott vízjogi engedély birtokában végezhette volna.
A panasz mellékletét képező medertisztítási munkákról, a munkálatok elvégzése utáni állapotokról készült fényképes dokumentáció – a lehetőségekhez mérten – több oldalról is bemutatja a kivágott fákat annak érdekében, hogy azok patakmederhez viszonyított helyzetét érzékeltesse. A felvételek alapján nem mindegyik kivágott fa esetében állapítható meg kétséget kizáróan, hogy helyzetük alapján akadályozták az ár levonulását.
A Vgtv. és a 21/2006. Kr. rendelkezései szerint a nagyvízi meder elsődleges rendeltetése a mederből kilépő árvíz és a jég levezetése. [Vgtv. 24. § (1) bekezdés, 21/2006. Kr. 5. § (4) bekezdés] Ennek megfelelően a vízfolyás kezelője a jogszabályi előírásoknak megfelelően köteles biztosítani, hogy a meder olyan állapotban legyen, amely nem akadályozza a víz akadálymentes levonulását. Árvizek által veszélyeztetett folyó- vagy patakszakaszon a kezelőnek kiemelt figyelmet kell fordítania a növényzet eltávolítására, a meder megfelelő karbantartására, a feltöltődés elkerülésére. A fenntartási munkálatok célja az érintett lakosság életének és vagyonának védelme, az esetleges károk megelőzése.
Fontos ugyanakkor, hogy a fenntartási munkálatokat a jogszabályi előírások betartásával, megfelelő szakértelemmel végezzék. Ennek megfelelően a part vonalának megállapításával meg kell határozni, mely fa kivágása szükséges az árvíz levonulásának biztosításához. Ezt a vízimunka elvégzéséhez szükséges vízjogi engedélyezési eljárásban kell kijelölni. A vízügyi hatóság rendelkezik ugyanis megfelelő szakértelemmel ahhoz, hogy a benyújtott tervdokumentáció alapján egyrészt az elvégzendő munkálatok szükségességét megítélje, másrészt a munka szakszerűségét biztosítsa.
A vizsgált ügyben vízügyi engedélyezési eljárást az Önkormányzat nem kezdeményezett, hatósági kontroll nélkül végeztette az egyébként szakértelmet és előzetes tervezést igénylő munkálatokat.
Tekintettel arra, hogy az Önkormányzat nem rendelkezett vízjogi engedéllyel, eljárásával a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapjog tekintetében visszásságot okozott.

Intézkedésem
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Csobánka Község Önkormányzatánál, hogy a jövőben a Vgtv. által ráruházott helyi vízrendezési, vízkárelhárítási, illetve helyi árvíz- és belvíz-elvezetési feladatait a törvény alapján, a jelentésemben rögzítettek figyelembevételével lássa el. 

Budapest, 2012. május 11

Prof. Dr. Szabó Máté sk.