Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-370/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Csóré Erika
Az eljárás megindulása
A panaszos hivatalomhoz előterjesztett beadványában személy- és vagyonőri igazolvány iránti kérelme elbírálása során felmerülő problémája megoldásához kérte segítségemet. Véleménye szerint az ügyében eljáró rendőri szerv olyan igazolás beszerzésére, illetve benyújtására kötelezte, amely a vonatkozó jogszabály alapján nem feltétele a személy- és vagyonőri igazolvány kiállításának.  
A panasz alapján felmerült annak gyanúja, hogy sérült a panaszos jogbiztonság követelményéhez és tisztességes eljáráshoz, a munka, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozás szabadságához való joga. Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. Az ügyben tájékoztatást kértem az országos rendőrfőkapitánytól. Áttekintettem továbbá a vonatkozó jogszabályokat.

Az érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a piacgazdaság elvéből fakadó vállalkozás joga (Alkotmány 9. §: „(1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát”.)
– a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése).

Alkalmazott jogszabályok
1. A személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény (továbbiakban: Vagyonőrtv.).
2. A személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény végrehajtásáról rendelkező 22/2006. (IV. 25.) BM rendelet (továbbiakban: végrehajtási rendelet).
3. A vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező 24/1998. (VI. 9.) BM rendelet (továbbiakban: BM rendelet).
4. A személy- és vagyonvédelmi. valamint a magánnyomozói tevékenységre vonatkozó jogszabályokból a rendőrségre háruló feladatok végrehajtásáról szóló 29/2007. (OT 21.) ORFK utasítás (a továbbiakban: Utasítás).

A megállapított tényállás
1. A panasz és mellékletei szerint a panaszos tartalékos tiszti iskolát végzett, melyről szóló igazolást a Székesfehérvári Rendőrkapitányság Igazgatásrendészeti Osztályára benyújtotta. A rendőri szerv azonban a 07010/9049/2010. ált. számú, 2010. december 21-én kelt levelében annak igazolását is kérte, hogy a panaszos ténylegesen is ellátott hivatásos szolgálatot. Ez utóbbi igazolás benyújtását az eljáró hatóság az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztály Rendészeti Osztálya által, 29651-1/2010. ált. számon, 2010. november 25-én kiállított állásfoglalásra hivatkozva kérte. A szerint a „HM Központi Irattára által kiállított igazolás önmagában nem fogadható el, azonban ha az ügyfél igazolni tudja (humánigazgatási szolgálat igazolásával vagy paranccsal), hogy hivatásosként foglalkoztatásra került, úgy annak függvényében – álláspontom szerint – alkalmas lehet személy- és vagyonőri képesítésként történő elfogadáshoz az igazolás”. A panaszos úgy ítélte meg, hogy a 24/1998. (VI. 9.) BM rendelet 9. § (2) bekezdése alapján az általa benyújtott igazoláson túl, más igazolás nem feltétele annak, hogy személy- és vagyonőri igazolványt kapjon. 
2. Az országos rendőrfőkapitány tájékoztatása szerint a panaszos a Székesfehérvári Rendőrkapitányság Igazgatásrendészeti Osztályától (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) tájékoztatást kért arra vonatkozóan, hogy a Honvédelmi Minisztérium Hadtörténeti Intézet és Múzeum Hadtörténelmi Levéltár és Irattár Központi Irattára (a továbbiakban: Irattár) által 2010. október 18-án, Ti-823/2626/4/MM számon kiállított dokumentumban igazolt végzettség elfogadható-e személy- és vagyonőri képesítésként. 
A panaszos tehát személy- és vagyonőri igazolvány kiadása vonatkozásában az elsőfokú hatóságnál nem kérelmet terjesztett elő, csupán előzetes tájékoztatást kért az igazolással kapcsolatosan. Az ORFK Utasítás 14. pontja úgy rendelkezik, hogy a 2006. június l-jét megelőzően igazolvánnyal rendelkező kérelmezők ügyében a szakképesítés – vagy azzal egyenértékű képesítés – közjegyző által hitelesített fénymásolatát az archív irattári anyagból át kell tenni az új kérelembe, a régi ügyiratban feljegyzést kell készíteni, amely tartalmazza az új kérelem iktatószámát, a dátumot és az előadó nevét. A szakképesítés elfogadhatósága tekintetében – kétség esetén – az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztály (a továbbiakban: Főosztály) állásfoglalása az irányadó. 
Az elsőfokú hatóság – az Utasítás hivatkozott rendelkezésére figyelemmel – az igazolást a Főosztály részére továbbította. A Főosztály 2010. november 25. napján kelt, 29651-1/2010. ált. számú átiratában az igazolásban foglaltakkal összefüggésben mindenekelőtt a 24/1998. (VI. 9.) BM rendelet 9. §-ának (2) bekezdésében foglaltakra hivatkozott, melynek értelmében személy- és vagyonőri képesítésként kell elfogadni – többek között – a középfokú katonai szakképzési intézményben szerzett képesítést.
A főkapitányi tájékoztató szerint az Irattárral folytatott egyeztetés eredményeként egyértelművé vált, hogy az 1960-as és 1970-es években a sorkatonai szolgálat ideje alatt – lényegében a tényleges szolgálatteljesítés helyett – lehetőség volt egy kétéves tanfolyam keretében, tartalékos tiszti képzésben részt venni. A rendőrhatóságok számtalan alkalommal találkoznak olyan esettel, amikor az igazolvány kiadását kérő állampolgár által benyújtott dokumentumok olyan képzés elvégzéséről tanúskodnak, melynek a BM rendelet alapján történő kétséget kizáró beazonosítása nem lehetséges. A panaszos esetében is hasonló a helyzet. A Főosztály ezért állapította meg azt, hogy amennyiben a panaszos középfokú katonai szakképesítést igénylő beosztásban foglalkoztatásra került és azt igazolni tudja, abból megalapozottan lehet arra következtetni, hogy az általa igazolt képesítés személy- és vagyonőri képesítésként elfogadható. Az elsőfokú hatóság lényegében erről tájékoztatta a panaszost.
A szóban forgó BM rendelet hatályba lépésekor az ORFK igyekezett behatárolni azon képesítések körét, melyek a rendelet 9. §-ának értelmében személy- és vagyonőri képesítésként elfogadhatóak. A középfokú katonai szakképzési intézmények esetében a Magyar Honvédség Parancsnoksága MH Tanintézeti Főnökség részletes kimutatást készített a tiszthelyettes képzési intézményekről, amit a rendőr hatóságok rendelkezésére bocsátott.  Ez jelenti az egyetlen szakmai kiindulópontot a rendőrség számára. Azokban az ügyekben – ilyen a panaszos esete is –, melyekben a kérelmező által igazolt képesítés e kimutatásban nem szerepel, a hatóság igyekszik lehetőséget adni arra, hogy az ügyfél az általa szerzett képesítés BM rendeletben foglaltaknak való megfelelését igazolhassa. Megjegyezte a főkapitány viszont, hogy a hatóságokat felelősség terheli a tekintetben, hogy ténylegesen csak olyan képesítéseket fogadjanak el, melyek a szóban forgó rendelet alapján egyenértékű képesítésnek minősülnek. Bár a rendelet a hatóságok számára nem ad lehetőséget a képzés jellegének, a személy- és vagyonőri tevékenységhez való tényleges kapcsolódás vizsgálatára – a főkapitány álláspontja szerint – a konkrét ügyben nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a panaszos által igazolt képesítés amellett, hogy a hivatkozott kimutatásban nem szerepel, tartalma aggályokat vet fel az elfogadhatóság szempontjából.
A főkapitány a BM rendeletben foglalt szabályozást összességében számos jogalkalmazási probléma forrásának minősítette, hozzátéve, hogy a rendőrség az elmúlt években – különös tekintettel a 2008. augusztus l-jén hatályba lépett, az igazságügyi és rendészeti miniszter hatáskörébe tartozó szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeinek kiadásáról szóló 15/2008. (VII 28.) IRM rendelet rendelkezéseire – több alkalommal jelezte a rendelet módosításának, a képzési követelményekre, a képesítési előírásokra, valamint magukra az igazolványfajtákra irányadó jogszabályok közötti összhang megteremtésének szükségességét. A jogi szabályozás felülvizsgálata azonban eddig elmaradt.

A hatásköröm megállapítása 
Az Obtv. 16. § (1) és (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból (jelzés, bejelentés vagy sajtóhír alapján) is eljárhat.
A vizsgálattal érintett elsőfokú rendőri szerv az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így tevékenységének vizsgálatára – az Obtv. 16. §-a alapján –az ombudsman hatásköre kiterjed.
Már több jelentésemben1 utaltam arra, hogy az ombudsman számára minden esetben a jogalkalmazással összefüggő alapjogi dilemmák jelentik a kiindulópontot vizsgálatai során, azonban a visszásság nem egyszer – részben vagy egészben – magára a normaszövegre vezethető vissza. Ebből a felismerésből adódóan az országgyűlési biztos számára az Obtv. 25. §-a „megnyitja a kaput” a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök (ti. állami irányítás egyéb jogi eszközei) alapján fennálló jogi helyzet vizsgálatának irányába is. Az Obtv. szerint, ha az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály, vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél a jogszabály (közjogi szervezetszabályozó eszköz) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben is, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – a jogalkalmazói tevékenység vizsgálatával szoros összefüggésben – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályait. Ez egyszerre jelent felelősséget és lehetőséget, amellyel a biztosnak élnie kell. Az ombudsmani jogértelmezés ugyanis pótolhatja – a mai magyar közjogi rendszerből sajnálatos módon hiányzó – az alapjogi bíráskodás értelmező funkcióját.

Az alkotmányossági követelményekről
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.2
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog3.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az ebben rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye4.
Az Alkotmány 9. §-a szerint Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenragúságának, valamint a vállalkozás és verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. A vállalkozás szabadsága és a vállalkozáshoz való jog tehát a piacgazdaság egyik lényeges eleme, amelynek alapjogi státuszából következik, hogy korlátozása ellen nemcsak az Alkotmány 9. § (2) bekezdése nyújt védelmet, ha ti. a jogszabályi korlátozás nem a piacgazdaság előmozdítását, kiegészítését szolgálja, hanem az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján az – lényeges tartalmát tekintve – még törvényhozási úton is korlátozhatatlan. A vállalkozás jogának alapjogi minőségéből tehát az következik, hogy az csak akkor és annyiban korlátozható, amikor és amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai5.
Más AB határozatok is azt erősítik meg, hogy az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozás joga alapjognak minősül. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". A vállalkozás jogának alapjogi minőségéből tehát az következik, hogy az csak akkor és olyan mértékben korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. Az Alkotmánybíróság számos határozatában követett eddigi gyakorlata szerint a korlátozás akkor nem alkotmányellenes, ha az az elérni kívánt alkotmányos cél szempontjából elkerülhetetlen és arányos mértékű6.
Az alkotmánybírósági gyakorlat rámutat azonban arra is, hogy a vállalkozás joga nem abszolutizálható, és különösen nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válás7.
Az Alkotmánybíróság a munkához és foglakozás szabad megválasztása tárgyában kimondta, hogy: „A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb. (…) Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (70/B. §), illetőleg a vállalkozás joga (9. §) között nincs hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, „munka” megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik aspektus, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B. §-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9. §-ban csupán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól. (…) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően”8

A vizsgálat megállapításai
Az országos főkapitány tájékoztatása, az ügyben rendelkezésemre álló iratok áttanulmányozása – azaz az elsőfokú rendőri szerv jogalkalmazási tevékenységének vizsgálata – mellett szükségessé vált a panasszal érintett eljárás jogalapját adó szabályozás áttekintése is. Vizsgálatom így az elsőfokú rendőri szerv eljárása, az ORFK állásfoglalása vizsgálatán túl arra terjedt ki, hogy a 24/1998. (VI. 9.) BM rendeletnek a személy- és vagyonőri, valamint magánnyomozói képesítési előírásokkal kapcsolatos rendelkezéseiből eredő jogi helyzet összeegyeztethető-e a jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való joggal, és ezekkel szoros összefüggésben megállapítható-e a piacgazdaság elvéből fakadó vállalkozás szabadságának, valamint a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának sérelme.
1. Mindenekelőtt szükségesnek tartottam áttekinteni a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi szolgáltatás gyakorlásához az állam által jogszabályban előírt feltételeket, esetleges korlátozásokat. 
A vagyonőri tevékenység végzéséhez szükséges feltételeket, a vagyonőrök jogait és kötelezettségeit, valamint tevékenységük ellenőrzését a személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló Vagyonőrtv., valamint a törvény végrehajtási rendelete szabályozzák.
A Vagyonőrtv. szerint személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenység – ha e törvény kivételt nem tesz – személyre szóló, a rendőrség által kiadott hatósági igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) birtokában végezhető (6. § /1/ bek.). Igazolványt – kérelmére, többek között – az a magyar állampolgár kaphat, aki külön jogszabályban meghatározott vagy azzal egyenértékű szakképesítéssel rendelkezik (6. § /2/ bek.).
A törvény végrehajtási rendelete előírja, hogy az igazolvány kiadása iránti kérelemhez csatolni kell egyebek mellett a szakképesítést tanúsító okmány közjegyző által hitelesített másolatát (3. § /4/ bek. a/ pont).
Az igazolvány kiadásának alapjául elfogadható szakképesítéseket biztosító oktatási intézmények és szakképesítések felsorolását a 24/1998. (VI. 29.) BM rendelet 9. §-a tartalmazza. Eszerint személy- és vagyonőri, valamint magánnyomozói képesítésként kell elfogadni az egyetemek állam- és jogtudományi karán, a Rendőrtiszti Akadémián, az Államigazgatási Főiskola Igazgatási Rendszerszervező szakán, a Zrínyi Miklós Katonai Akadémia, illetve a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem katonai biztonsági és általános felderítő szakán szerzett diplomát, valamint a rendőri szakközépiskolában szerzett bizonyítványt. Személy – és vagyonőri képesítésként el kell fogadni továbbá a katonai felsőfokú oktatási intézményben szerzett oklevelet, a rendőri szakiskolán, a határrendész-képző szakiskolán, a büntetés-végrehajtás tiszthelyettes képző iskolán, a középfokú katonai szakképzési intézményben szerzett képesítést, a kutyavezető szakképesítést, a biztonságszervezői szakképesítést. Végül el kell fogadni az üzemrendészeti szervek szervezéséről szóló kormányrendelet, valamint a közületi szervek rendészeti tevékenységéről szóló MT rendelet alapján szerzett rendész képesítést, ha a kérelmező igazolja, hogy a BM rendelet hatálybalépését megelőző tíz éven belül legalább három évig rendész munkakörben dolgozott.
A jogszabályokból a rendőrségre háruló feladatok végrehajtásának szabályozására adták ki a 29/2007. (OT 21.) ORFK Utasítást. Annak 14. pontja a szakképesítés elfogadásával kapcsolatban a következőket tartalmazza: „A 2006. június 1-jét megelőzően igazolvánnyal rendelkező kérelmezők ügyében a szakképesítés – vagy azzal egyenértékű képesítés – közjegyző által hitelesített fénymásolatát, az archív irattári anyagból át kell tenni az új kérelembe, a régi ügyiratban feljegyzést kell készíteni, amely tartalmazza az új kérelem iktatószámát, a dátumot és az előadó nevét. A szakképesítés elfogadhatósága tekintetében – kétség esetén – az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztály állásfoglalása az irányadó.”
A Vagyonőrtv. és végrehajtási rendelete hivatkozott rendelkezéseit – mind a hóságok, mind az állampolgárok szempontjából – követhetőnek, egyértelműnek, kiszámíthatónak tartom, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem keletkeztet.
A BM rendelet szóban forgó, 9. §-a a személy-, vagyonőri és magánnyomozói foglalkozás szabad megválasztásával szemben szubjektív korlátot támaszt meghatározott szakképesítések megkövetelésével. A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat szerint a szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozását jelenti, bár ezek teljesítésére elvileg mindenkinek lehetősége van. Ezért a jogalkotó mozgástere szubjektív korlátozás esetén némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Összességében a jogalkotó a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység ellátásához – figyelemmel e szakmák sajátosságaira is – előírhat meghatározott követelményeket, amit önmagában nem tartok alkalmasnak a jogállamiság elve megsértése megállapítására. Az adott szabályozási koncepción belül a BM rendelet azokat a középfokú és felsőfokú szakképesítéseket és oktatási intézményeket sorolja fel, amelyek az e tevékenységek ellátásához szükséges őrzési, védelmi, jogi és szervezési, tehát rendészeti, katonai, illetve rendész képesítési ismeretek elsajátítását valószínűsítik és igazolják.
A BM rendelet az üzem-rendész és a rendész képesítés esetében előírja, hogy a rendelet hatálybalépését megelőző tíz éven belül legalább három évig rendész munkakörben való tényleges foglalkoztatás igazolása is szükséges. A többi képesítéshez ilyen kötelezettséget nem rendel a jogalkotó. Úgy gondolom ez összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével, és jogbizonytalanságot idéz elő. A jogszabály szövege ugyanis – mint ahogy azt a panaszos esete is mutatja – sem az azt alkalmazó hatóság, sem az alkalmazása hatálya alá eső állampolgár számára nem egyértelmű, nem kiszámítható. Álláspontom szerint azonban komoly garanciális jelentőségű érdek fűződik a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói igazolvány kiállítását célzó eljárás tisztán szakmai alapon történő lefolytatásához. Azt tartanám megoldásnak, ha a jogalkotó rendelkezne a képesítési előírásokról, nem bízná azt a jogalkalmazó jogértelmezésére (lásd az ORFK panaszos ügyében kialakított állásfoglalását).
A jogszabályokkal szemben általában is fontos követelmény, hogy érthetőek legyenek, amit különösen igaznak ítélek meg a munkához, foglalkozáshoz, vállalkozáshoz való alapjog érvényesülését befolyásoló hatósági engedélyek, igazolványok kiadását, kiállítását szabályozó – ilyen a szóban forgó BM rendelet is – normák esetében. A félreérthető, félremagyarázható és ellentmondásos szabályozás lehetőséget teremt ugyanis az önkényes jogalkalmazásra, ami ebből a szempontból is sértheti a jogbiztonság követelményét, és negatívan befolyásolhatja a munkához, a foglalkozás szabad megválasztásához való jog érvényesülését is. 
A hatályos jogi szabályozás tehát semmilyen formában nem tartalmaz előírást a BM rendelet 9. § (1-2) bekezdéseiben rögzített szakképesítések elfogadhatósága tekintetében külön feltételeket. Így különösen a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói igazolvány kiadása iránti kérelemhez való olyan igazolás vagy parancs kötelező csatolását, amely bizonyítja, hogy a kérelmező a megszerzett képesítés birtokában ténylegesen is volt foglalkoztatva. A kérdésben támpontot csak a már említett ORFK Utasítás ad, amely azonban az állampolgárok számára egyáltalán nem, vagy nehezen hozzáférhető. Az állampolgári jogokat közvetlenül érintő kérdések pedig csak nyilvános jogszabályban rendezhetőek. A publikus jogalkotás alkotmányos jelentőségére és szerepére az Alkotmánybíróság is rámutatott több határozatában. Azok szerint a jogbiztonság megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani"9. A jogbiztonság alkotmányos elve megköveteli tehát, hogy a jogalkotók teremtsék meg az egyes jogviszonyok stabilitásának biztosítékait. Addig, amíg ez a vizsgált BM rendelet esetében nem valósul meg, sérül a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, de sérülhet a tisztességes eljáráshoz való jog is. Mindemellett a jogalkalmazó (esetünkben az ORFK) esetenkénti jogértelmezéssel nem képes a jogi szabályozás hiányosságait a jogbiztonság szempontjából megnyugtatóan áthidalni. Az ezzel ellentétes gyakorlat a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
2. Az egyedi panaszt – tekintettel az országos főkapitány azon megállapítására, hogy a panaszos személy- és vagyonőri igazolvány kiállítása iránti kérelmet nem terjesztett elő a Székesfehérvári Rendőrkapitányság Igazgatásrendészeti Osztályára, csupán tájékozódott arról, hogy középfokú katonai szakképzési intézményben szerzett képesítése alkalmas-e személy- és vagyonőri képesítése igazolására, továbbá a panaszos sem mellékelt beadványához ilyen irányú kérelme elutasításáról szóló határozatot – hatásköröm hiányában nem vizsgálhattam. A feladat- és hatáskörömet szabályozó Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint ugyanis „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”. Panaszos ügyében nem született olyan hatósági határozat, döntés, illetve nem történt olyan hatósági mulasztás, amely alkotmányos jogait sértve, megalapozta volna vizsgálati lehetőségemet. Minderre figyelemmel a panaszos konkrét ügyére vonatkozóan jelentésem megállapításokat nem tartalmaz.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében a következő intézkedéseket teszem:
1. az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a belügyminisztert, hogy – a jelentésemben megfogalmazottak alapján – vizsgálja felül a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező 24/1998. (VI. 9.) BM rendeletet, és annak módosításával, kiegészítésével
– gondoskodjon a jogszabály állampolgárok és jogalkalmazók számára egyaránt bizonytalan tartalmú rendelkezéseinek pontosításáról;
– határozza meg a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából szükséges garanciális eljárási szabályokat (a személy- és vagyonőri, valamint a magánnyomozói igazolvány kiállítását célzó eljárás tisztán szakmai alapon történő lefolytatása feltételei).
2. ugyancsak az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy tekintse át a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységre vonatkozó jogszabályokból a rendőrségre háruló feladatok végrehajtásáról szóló 29/2007. (OT 21.) ORFK utasítást és helyezze hatályon kívül azokat az állampolgári jogokat közvetlenül érintő kérdéseket szabályozó rendelkezéseit, amelyeket publikus jogi normában kell rögzíteni. 

Budapest, 2011. április 18.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

1 Pl. az OBH- 2567/2008. számú ügyben.
2 Lásd: 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
3 Lásd: 315/E/2003. AB határozat.
4 Lásd: 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
5 Lásd: 881/B/1991 AB határozat. 
6 Lásd: 20/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 69, 72.) 7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 22, 32.). 
7 Lásd: 54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341-342. 
8 Lásd: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat.
9 Lásd többek között: 25/1992. (IV. 30.) AB határozat.